Nel diritto amministrativo e nella disciplina dei contratti pubblici, i termini appalto e concessione sono spesso utilizzati con apparente intercambiabilità. Tuttavia, si tratta di istituti giuridici distinti, regolati da norme differenti e caratterizzati da modalità operative, rischi e responsabilità diverse. Comprendere la differenza tra appalto e concessione è fondamentale sia per le amministrazioni pubbliche che per gli operatori economici, soprattutto in fase di partecipazione a gare pubbliche e di esecuzione dei contratti.
Indice
QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO PER APPALTO E CONCESSIONE
La differenziazione tra appalto e concessione è espressamente disciplinata dal Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. n. 36/2023), che ha sostituito il precedente D.Lgs. n. 50/2016, armonizzando la normativa nazionale con le direttive europee in materia (Direttiva 2014/23/UE sulle concessioni e Direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici).
DEFINIZIONE DI APPALTO (ART. 14 D. LGS. 36/2023)
«L’appalto pubblico è un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più stazioni appaltanti, avente per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti, la prestazione di servizi.»
DEFINIZIONE DI CONCESSIONE (ART. 174 D. LGS. 36/2003)
«La concessione è un contratto a titolo oneroso, mediante il quale uno o più operatori economici assumono il rischio operativo legato allo sfruttamento dei servizi o dei lavori, ricevendo in cambio il diritto di gestire tali servizi o lavori, accompagnato eventualmente da un corrispettivo.»
La chiave di volta della distinzione tra appalto e concessione risiede dunque nella ripartizione del rischio operativo e nella modalità di remunerazione dell’operatore economico.
PRINCIPALI DIFFERENZE TRA APPALTO E CONCESSIONE
NATURA DEL RAPPORTO GIURIDICO
- Appalto: La stazione appaltante (ente pubblico) affida l’esecuzione di un’opera o di un servizio a un operatore economico, che agisce come esecutore materiale di un’attività le cui caratteristiche sono determinate dall’amministrazione stessa. L’amministrazione paga un corrispettivo monetario fisso o variabile, ma indipendente dal successo economico dell’opera o del servizio.
- Concessione: L’operatore economico non si limita a eseguire un’attività, ma assume in gestione un servizio o un’opera pubblica, con la facoltà di sfruttarlo economicamente. Il compenso deriva in larga parte (o del tutto) dagli utenti finali del servizio (es. pedaggi, tariffe, biglietti, etc.).
RISCHIO OPERATIVO
- Appalto: Il rischio operativo è a carico dell’amministrazione, che garantisce il pagamento del prezzo, indipendentemente dall’uso o dalla redditività dell’opera o del servizio. L’operatore economico assume rischi tecnici, ma non economici.
- Concessione: Il rischio operativo è in capo al concessionario. Questo implica che il concessionario si assume il rischio legato alla domanda e/o all’offerta, ovvero la possibilità che il ricavato dallo sfruttamento del servizio non copra i costi sostenuti.
MODALITÀ DI REMUNERAZIONE
- Appalto: L’operatore economico è remunerato direttamente dall’ente pubblico, sulla base del contratto (e.g. prezzo fisso, a corpo, a misura).
- Concessione: Il concessionario è remunerato principalmente tramite i ricavi derivanti dalla gestione dell’opera o del servizio (es. entrate tariffarie dagli utenti), eventualmente integrati da un contributo pubblico.
CONTROLLO E INDIRIZZO
- Appalto: L’amministrazione esercita un controllo diretto e puntuale sull’esecuzione del contratto, dettando le modalità operative, tecniche ed economiche.
- Concessione: L’amministrazione conserva un potere di indirizzo e vigilanza, ma non un controllo operativo diretto sulla gestione. Il concessionario gode di maggiore autonomia gestionale.
ESEMPI
APPALTO PUBBLICO
- Costruzione di una scuola, affidata tramite gara pubblica a un’impresa edile.
- Servizi di pulizia negli uffici pubblici.
- Fornitura di materiale sanitario a una ASL.
In tutti questi casi, l’amministrazione definisce nei minimi dettagli l’oggetto dell’appalto, e paga un corrispettivo fisso all’operatore.
CONCESSIONE PUBBLICA
- Concessione di un’autostrada a un operatore privato che si finanzia con i pedaggi degli utenti.
- Gestione di un parcheggio pubblico a pagamento.
- Concessione del servizio di distribuzione di energia o acqua potabile.
In questi casi, il concessionario finanzia l’investimento iniziale (in parte o in toto), gestisce il servizio e si remunera attraverso gli incassi generati dall’utenza.
CONCESSIONE DI SERVIZI RISPETTO ALL’APPALTO DI SERVIZI
È importante evidenziare una sottile distinzione ulteriore tra concessione di servizi e appalto di servizi. Entrambe riguardano prestazioni di servizi, ma:
- Nell’appalto di servizi, il prestatore eroga il servizio su incarico dell’amministrazione e riceve il pagamento dalla stessa.
- Nella concessione di servizi, il prestatore (concessionario) gestisce autonomamente il servizio, ne assume il rischio e si remunera con i proventi dell’attività.
Esempio comparativo:
- Appalto di trasporto scolastico: un’impresa trasporta gli alunni su richiesta del Comune, che paga l’intero costo.
- Concessione del trasporto pubblico locale: un’impresa gestisce l’intero servizio di trasporto urbano, stabilendo orari e tariffe (in parte regolate), e si remunera tramite la vendita dei biglietti, con eventuale contributo pubblico.
RILEVANZA DELLA DISTINZIONE: ASPETTI PRATICI E GIURIDICI
La differenza tra appalto e concessione non è solo teorica. Essa incide su numerosi aspetti:
PROCEDURA DI GARA
- Le concessioni seguono una procedura di aggiudicazione più flessibile, con ampi margini di discrezionalità per l’amministrazione.
- Gli appalti sono soggetti a regole più rigide, con criteri di selezione e aggiudicazione più standardizzati.
RESPONSABILITÀ E CONTENZIOSO
- Nei contratti di concessione, eventuali perdite economiche per scarsa redditività ricadono sul concessionario.
- Negli appalti, eventuali problemi finanziari dell’ente possono generare responsabilità verso l’operatore economico (es. ritardo nei pagamenti).
BILANCIO E FINANZA PUBBLICA
- Le concessioni permettono di ridurre l’impatto sul bilancio pubblico, poiché il finanziamento grava sul privato.
- Gli appalti, invece, comportano impegni diretti di spesa pubblica.
APPALTO E CONCESSIONE
Comprendere la distinzione tra appalto e concessione è essenziale per ogni operatore che intenda partecipare a gare pubbliche o confrontarsi con la pubblica amministrazione. Mentre l’appalto configura un rapporto di fornitura standard, con rischio a carico dell’amministrazione, la concessione implica una forma più complessa e rischiosa di partenariato, ma anche potenzialmente più vantaggiosa in termini di autonomia e ricavi. Le recenti riforme normative hanno cercato di semplificare e chiarire questa distinzione, ma l’interpretazione pratica richiede ancora una lettura attenta della documentazione di gara e delle clausole contrattuali. Per imprese e legali specializzati nel settore degli appalti pubblici, la corretta qualificazione del contratto (come appalto o concessione) è un passaggio cruciale per valutare i rischi, le responsabilità e la redditività dell’operazione.
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Foto Agenzia Liverani